Panorámica social S.O.S.

La seguridad euroatlántica está en pleno proceso de redefinición. En la próxima Cumbre de la OTAN (Lisboa,19-20 Noviembre de 2010) se llevará a cabo la aprobación del Nuevo Concepto Estratégico (NCE), que sustituirá al aprobado en la Cumbre de Washington de 1999, y que toma como base la propuesta formulada por el secretario General Rasmussen a partir del documento elaborado por el Grupo de Expertos. Previamente, el 14 de Octubre de 2010 , tuvieron lugar las reuniones informales de los Ministros de Defensa y de Asuntos Exteriores en donde fueron objeto de discusión las diversas modificaciones propuestas por los países miembros al texto del Secretario General.

Paralelamente la Unión Europea, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, viene desarrollando las bases institucionales y orgánicas, en particular el Servicio Europeo de Acción Exterior, para la implantación de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) tal y como aparece regulada en dicho tratado. Ello exigirá un proceso de adaptación políticamente complejo, variable en el tiempo y costoso, tanto en recursos humanos como financieros, en un período dominado por las restricciones presupuestarias derivadas de la crisis económica mundial. Por tanto, la consolidación de la PESC y de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) no se alcanzará a corto plazo y no estará exenta de dificultades.

En este marco general, el análisis de la seguridad en el área euro-atlántica enfrenta importantes incertidumbres y algunas contradicciones que deberían considerarse para conocer los escenarios estratégicos previsibles durante la próxima década. Una de estas interrogantes es la que afecta a la evolución de las relaciones entre la OTAN y la UE, así como a sus implicaciones para los vínculos con Estados Unidos y la Federación de Rusia.

1.- Características y condicionamientos de ambas organizaciones

Resulta evidente que las diferencias de naturaleza, composición, competencias y objetivos entre la OTAN y la UE, condicionan el presente de sus relaciones y lo harán en un futuro próximo, más allá de las declaraciones políticas voluntaristas. La OTAN es una organización intergubernamental de naturaleza política y militar que desde su nacimiento ha tenido como misión básica la defensa del área euro-atlántica combinando la disuasión y, llegado el caso, la intervención armada tanto a nivel convencional como nuclear. La UE, por su parte, es una organización con competencias supranacionales de naturaleza económica y política, cuyos objetivos básicos son garantizar el desarrollo de sus miembros a través de la integración sectorial como fórmula para garantizar la paz en el continente europeo. Recientemente, la propia dinámica de integración ha exigido la implantación de una moneda común y la definición de una PESC que incluye una “política común de defensa que podrá conducir a una defensa común” (Arts. 24.1 y 42.2 del Tratado de la Unión Europea –TUE-).

La separación de competencias, objetivos y funciones que existía históricamente entre ambas organizaciones, ha sido definitivamente borrada al incorporar la seguridad y la defensa como parte de las políticas de la UE. En la actualidad, la distinción entre ambas organizaciones descansa esencialmente en la composición de sus miembros, especialmente por la presencia de Estados Unidos en la OTAN, por sus capacidades y su diferente experiencia como actores internacionales. Ello explica la salvaguarda que se incluye en el párrafo segundo del art. 42.2 del TUE cuando se afirma:

“La política de la Unión con arreglo a la presente sección no afectará al carácter específico de la política de seguridad y de defensa de determinados Estados miembros, respetará las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte para determinados Estados miembros que consideran que su defensa común se realiza dentro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y será compatible con la política común de seguridad y de defensa establecida en dicho marco.”

Efectivamente, la existencia de 21 países como miembros de ambas organizaciones debería imponer una coordinación entre ellas, pero eso no significa que dicha coordinación se alcance de forma sencilla y suficientemente eficaz y, mucho menos, presupone la ausencia de conflictos institucionales y disfunciones operativas entre ellas que, a largo plazo, pueden derivar en una menor seguridad regional.

En primer lugar, el liderazgo ejercido por Estados Unidos, dada su posición de primera potencia militar del mundo, condiciona decisivamente las capacidades que la OTAN puede llegar a movilizar y, sobre todo, determina las prioridades, la estrategia y los planes operativos de la organización en materia de seguridad y defensa. La ampliación a los países de Europa Central y Oriental, la proyección estratégica de la Alianza a escala mundial, la ampliación del concepto de seguridad a nuevas amenazas como el terrorismo o el desarrollo de un sistema de defensa antimisiles, han sido expresiones claras de ese liderazgo norteamericano.

Por otra parte, desde sus orígenes las decisiones se han adoptado siguiendo la regla del consenso. Esta regla se demostró muy útil para dar credibilidad y eficacia a la organización cuando el número de miembros era reducido, existía un enemigo común y la prioridad máxima era compartida por todos los aliados porque se trataba de la defensa de sus territoros, como ocurrió durante la época de bipolaridad. Sin embargo durante las dos últimas décadas, este procedimiento de decisión se ha convertido, a ojos de Estados Unidos, en un instrumento de bloqueo o cuestionamiento de su liderazgo.

El aumento del número de países que participan en la OTAN, su transformación en una organización de seguridad mundial, en clara competencia con las Naciones Unidas, así como la participación en misiones multidimensionales y complejas para las que carece de las capacidades adecuadas no sólo han obligado a cambiar la propia estructura de la Alianza, sino que han dificultado el consenso político necesario para garantizar la credibilidad y eficacia alcanzada en otras épocas.

En semejantes condiciones, es comprensible que algunas de las principales intervenciones promovidas y realizadas por Estados Unidos se hayan articulado al margen de la OTAN mediante el recurso a coaliciones “ad hoc”, como ocurrió con las de Irak en 1991 y 2003, o que se hayan solapado con las realizadas unilateralmente por la potencia norteamericana como ocurre en la actualidad en Afganistán con la ejecución simultánea de las misiones de ISAF (International Security Assistance Force in Afghanistan) y de Enduring Freedom.

Por su parte la UE, como organización estrictamente europea, carece del condicionamiento que impone la política de seguridad de Washington, pero su trayectoria histórica fue completamente ajena a los aspectos estratégicos desde que en 1953 fracasó el proyecto de una Comunidad Europea de Defensa y delegó en la OTAN y la Unión Europea Occidental (UEO) la seguridad regional.

A esta primera consideración habría que agregar la diferencia en el proceso de integración europea entre las estructuras internas del poder civil y las del poder militar. El poder de movilización e integración política y económica descansa sobre el entendimiento franco-alemán desde que en 1951 se creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), mientras que la dinámica militar se viene desarrollando a partir del acuerdo franco-británico de Saint Maló (1998). Ello no sólo ha generado una notable asimetría institucional y operativa entre la dimensión civil y la militar sino que, además, ha mantenido ésta última en el ámbito de las competencias compartidas entre los Estados miembros y la organización, impidiendo hasta ahora avanzar en el terreno de las competencias supranacionales (defensa común) contemplada ya desde el Tratado de Maastricht de 1992 (art. J4.1).

No obstante, si la UE logra en un futuro próximo disponer de unas capacidades militares propias por la vía de la cooperación estructurada permanente contemplada en los arts. 42.6 y 46 del TUE, muy probablemente gozará de una superioridad operativa respecto de la OTAN, a pesar de contar con unos medios militares notablemente inferiores. Tres razones básicas avalan esta idea:

a).- Al disponer de una estructura político-militar más integrada y reducida que la de la Alianza las decisiones, aunque sigan la regla de la unanimidad, resultarán más sencillas de adoptar y contendrán menos limitaciones operativas (caveats);

b).- Tendrá una mayor agilidad en la movilización de recursos diplomáticos, militares, civiles y financieros para hacer frente a la evolución de las situaciones de crisis o de los conflictos armados, ampliando sustancialmente las posibilidades de llevar a cabo una aproximación integral (comprehensive approach) en sus intervenciones.

c).- El Tratado de Lisboa establece ya una serie de disposiciones: una cláusula aliancista (art. 42.7 TUE) ; una cláusula de solidaridad frente a las amenazas del terrorismo y las catástrofes naturales y humanas (art. 222 del TFUE) así como una especificación de las misiones en las que podrá intervenir (art. 43.1 TUE) que, en conjunto, son mucho más precisas y completas que las del art. 5 del tratado de Washington.

2.- El Nuevo Concepto Estratégico y la cooperación OTAN - UE

Hasta donde se conocen las orientaciones generales del Nuevo Concepto Estratégico de la OTAN, la cooperación con la UE no será objeto de una especial atención limitándose el documento final a unas referencias deliberadamente genéricas.

Semejante ambigüedad calculada puede deberse a la voluntad de las grandes potencias, especialmente de Estados Unidos, por evitar unos compromisos de cooperación política y militar que limiten excesivamente sus respectivas políticas nacionales de defensa o puede ser la expresión de la voluntad de no condicionar jurídicamente las oportunidades de cooperación futura en un momento de cambio estructural de ambas organizaciones. En ambos supuestos el resultado será la continuidad de una incertidumbre en sus relaciones recíprocas que viene arrastrándose desde hace una década y que hasta ahora ha perjudicado más que beneficiado la cooperación entre ambas organizaciones.

El NCE se orientará a potenciar la cooperación política necesaria entre los aliados, con el fin de soportar una reforma de sus capacidades acorde con la complejidad de las misiones que deberá realizar y las amenazas que deberá enfrentar entre las que expresamente se destacan la proliferación nuclear, los ataques cibernéticos, el terrorismo, las nuevas formas de delincuencia internacional y crimen organizado o las amenazas medioambientales.

La cuestión esencial radica en determinar si las nuevas capacidades requeridas para hacer frente a estas amenazas, sobre todo las capacidades civiles, serán objeto de una asignación específica a los mandos de la Alianza que podrá determinar sus características, disponibilidad y movilización de forma unilateral o si, por el contrario, siguiendo el criterio británico de evitar la duplicación de recursos, la OTAN podrá disponer de las capacidades civiles de la UE siguiendo los requisitos que se establezcan en los correspondientes acuerdos de utilización conjunta.

La teoría que circula por las cancillerías sobre la complementariedad de las capacidades militares de la OTAN y las capacidades civiles de la UE, como base de la cooperación que podría alcanzarse entre ambas organizaciones, hasta ahora no ha encontrado respaldo en los hechos obviamente por falta de voluntad política de las grandes potencias. No existen muchos indicios de que esta situación vaya a cambiar a corto plazo por la mera formulación del NCE.

Por otro lado, la seguridad euroatlántica ha pasado de ser la prioridad máxima de la política de seguridad norteamericana durante la etapa de la bipolaridad a constituir una prioridad compartida con otras regiones, primero con Oriente Medio y en la actualidad y durante los próximos años con la seguridad del Pacífico. Ello significa una minoración de la voluntad política de Estados Unidos de comprometer recursos humanos y financieros en potenciar la dimensión estrictamente militar de la OTAN en favor de un reforzamiento de la dimensión política y diplomática. Pero, de nuevo, en este terreno el desarrollo de la PESC por parte de la UE puede potenciar la rivalidad antes que la cooperación con la OTAN.

En cuanto a la UE existe ya una clara conciencia de que el desarrollo de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), deberá esperar a que se haya consolidado el cambio institucional y funcional que exige la plena aplicación de la PESC, de acuerdo con el Tratado de Lisboa, pero también a superar las restricciones presupuestarias que está imponiendo la crisis de las economías europeas.

Los déficits que en el terreno de las capacidades y la operatividad militar posee la UE se aprecian claramente por la falta de un Estado Mayor y las limitaciones que se han apreciado en la configuración de los grupos de combate (battle groups). Estos déficits no pueden subsanarse con la amplia disponibilidad de medios civiles y financieros que posee la UE sino que, por el contrario, limitan de modo manifiesto su utilización en la gestión de crisis o en la resolución de conflictos armados al carecer del necesario apoyo logístico y militar sobre el terreno.

Cabría pensar que tales medios militares podrían ser aportados por la OTAN, al menos durante el tiempo necesario para que la UE adoptase una cooperación estructurada permanente que le permitiese disponer de ellos de manera estable, pero el condicionamiento norteamericano y la regla del consenso imperantes en la OTAN hacen difícil aplicar esta posibilidad en operaciones de amplio alcance político y militar.

En resumen, habrá que esperar a disponer del documento final para poder valorar con más precisión el margen de cooperación OTAN – UE que permitirá el NCE, pero los obstáculos para alcanzar un avance cualitativo en esta cooperación son demasiado significativos para ser ignorados o infravalorados a corto plazo.

3.- ¿Existen nuevos escenarios para la seguridad euroatlántica?

Como hemos señalado, la seguridad euro-atlántica se encuentra en una encrucijada que exige una delimitación clara de los objetivos y competencias de la OTAN y la UE, como condición previa para determinar los márgenes de cooperación que puedan establecer y evitar una rivalidad funcional que, a largo plazo, incrementaría los costes políticos y económicos sin mejorar la seguridad regional.

En la determinación de sus respectivos objetivos y competencias, ninguna de ambas organizaciones puede ignorar la realidad de la Federación de Rusia y la importancia estratégica de las relaciones que mantiene con esta potencia. Ello exige cambiar algunos de los objetivos que han presidido las políticas seguidas durante las dos últimas décadas, en particular el de las constantes ampliaciones a nuevos miembros del área centroeuropea con la consiguiente percepción de aislamiento que han generado en las autoridades de Moscú.

En efecto, aunque ambas organizaciones mantienen el principio de puertas abiertas a futuras ampliaciones, no es previsible que se produzcan a corto plazo. Desde la perspectiva de la Alianza Atlántica, el ingreso de Ucrania o Georgia en las actuales condiciones perjudicaría ostensiblemente las relaciones con Rusia y supondría un aumento de la inseguridad de los aliados. Todo ello sin contar que mientras se mantenga como Presidente de Ucrania el rusófilo Viktor Yanukovych, este país no presionará para cambiar su actual relación con la OTAN.

Por su parte la UE mantiene como prioridades la recuperación de la crisis económica y la consolidación de su ampliación a 27 países en las nuevas condiciones del Tratado de Lisboa. En estas circunstancias, las candidaturas de países, como Croacia, experimentarán un retraso temporal a corto plazo que se convertirá en una demora indeterminada para otros países balcánicos (Serbia; Bosnia-Herzegovina; Macedonia y Montenegro) y para Turquía.

En un momento en que las relaciones de la Federación de Rusia con Estados Unidos han adquirido una dimensión cooperativa en temas tan decisivos como las armas nucleares estratégicas, la defensa antimisiles, el programa nuclear iraní o la intervención en Afganistán, el Presidente Medvedev intenta aprovechar las nuevas circunstancias políticas y estratégicas para consolidar su posición en Europa reforzando sus vínculos con la OTAN y la UE en un nuevo marco de seguridad regional. La formulación de un Proyecto de Tratado de Seguridad Europea aspira a generar un debate político al más alto nivel sobre las nuevas bases que deberán cimentar la seguridad euroatlántica durante las próximas décadas.

Más allá del contenido de la propuesta Medvedev y de las ventajas o inconvenientes políticos y jurídicos que puedan formularse, resulta poco discutible que el mero hecho de su formulación manifiesta la voluntad clara del Kremlin de asentar sus relaciones con los países europeos y Estados Unidos en un nuevo marco político multilateral, que permita la adopción de medidas de cooperación y confianza recíproca orientadas a impedir, a medio plazo, la repetición de crisis como la desencadenada por la decisión unilateral del Presidente Bush de desplegar el sistema de defensa antimisiles.

Moscú ha planteado a las potencias euro-atlánticas el reto de definir un nuevo esquema de seguridad regional que pueda constituir uno de los pilares de la seguridad mundial. Existe un precedente en el papel jugado por la Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea (CSCE) durante la década de los 80. En la actualidad, tanto los aliados de la OTAN como los miembros de la UE están obligados a apoyar la estabilidad política y el desarrollo económico de Rusia como parte necesaria de su propia seguridad estratégica y crecimiento económico. En semejantes circunstancias el debate y la futura negociación de un nuevo marco regional de seguridad y defensa no puede quedar limitado a estas dos organizaciones.

A nadie se le oculta que ese debate político sólo podrá abordarse en profundidad cuando hayan quedado definitivamente despejadas las incertidumbres que existen sobre el futuro inmediato de la OTAN y la UE, pero resulta igualmente evidente que la seguridad euro-atlántica no puede ya mantenerse con los principios políticos y los esquemas estratégicos de las dos últimas décadas, aunque sólo sea porque la Rusia de 2010 no es la de 1991 y las condiciones del sistema mundial tampoco.