Panorámica social S.O.S.

El caso de Kosovo simboliza en buena medida la propia historia del siglo XX. Un período iniciado con las guerras balcánicas (1912-1913) que antecedieron a la Primera Guerra Mundial y concluido con la intervención de la OTAN contra Serbia en 1999. Fue también el siglo en el que se culminó el proceso de descolonización, si exceptuamos los casos significativos de Gibraltar; el Sáhara Occidental y el Pueblo Palestino, dando origen a una pléyade de nuevos estados que se incorporaron a la sociedad internacional. Finalmente, fue la etapa en la que surgieron los regímenes comunistas que liderados por la Unión Soviética provocaron la instauración durante 50 años de la bipolaridad y la disuasión nuclear.

Pero el proceso de independencia de Kosovo pone de manifiesto una cuestión mucho más importante que la satisfacción de las aspiraciones políticas de una población que no alcanza los 2 millones de personas, integrada en un 90 % por albaneses de religión musulmana. Se trata de la determinación de los principios políticos y las normas jurídicas que deben sustentar el orden internacional en el siglo XXI.

En efecto, Kosovo fue incorporado a Serbia tras la primera guerra balcánica de 1912 y pasó a formar parte del Reino de los Serbios, Croatas y Eslovenos, más tarde denominado Yugoslavia (Eslavos del Sur), donde adquirió el status de provincia autónoma vinculada a la República Federada de Serbia durante el mandato de Tito.

Sin duda fue la política anexionista y las deportaciones masivas de albanokosovares que practicó el Presidente serbio Slobodan Milosevich, violando los Acuerdos de Rambouillet ¹ la que precipitó la intervención militar de la OTAN (marzo-julio de 1999) sin una resolución del Consejo de Seguridad bloqueada por el veto de la Federación de Rusia.

De este modo se restauró el principio político del intervencionismo militar de las grandes potencias, que se consagraría oficialmente en el Concepto Estratégico de la OTAN ² aprobado por la Cumbre de Washington (23-24 Abril 1999). Un principio que sería, de nuevo, aplicado en la intervención anglo-americana en Irak en 2003. La aplicación de este principio ha servido para reforzar la autoridad del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas cuando, como ocurrió en la guerra del Golfo de 1991, se ha utilizado para llevar a cabo operaciones internacionales de pacificación aprobadas por dicho Consejo. Sin embargo, también puede erosionar la eficacia del sistema de seguridad colectiva cuando, como en el caso de Kosovo, se ha utilizado al margen de las resoluciones de Naciones Unidas.

El resultado de esta intervención militar de la OTAN en Kosovo fue la implantación de una misión internacional de paz (UNMIK) aprobada por la Resolución del Consejo de Seguridad 1244 ³ del 10 de Junio de 1999, en la que se contemplaba la instauración de una Administración Internacional del territorio, con carácter provisional, que garantizase una amplia autonomía de la región compatible con el "principio de la soberanía e integridad territorial de la República Federativa de Yugoslavia".

Tras el proceso de estabilización alcanzado en la zona y el fracaso del proceso de negociación entre Belgrado y Pristina, el CS de Naciones Unidas aceptó la propuesta del SG de nombrar un Enviado Especial, el Sr. Martti Ahtisaari, con el mandato de concluir una solución negociada y establecer los principios que deberían regir el estatuto para el futuro de Kosovo. En particular se afirmaba: "El Consejo de Seguridad seguirá ocupándose activamente de la cuestión, y la decisión definitiva sobre el estatuto de Kosovo habrá de contar con su respaldo."

El 26 de Marzo de 2007 y tras más de un año de consultas con todas las partes, el Enviado Especial remitió al SG su Informe sobre el futuro Estatuto de Kosovo⁴ en el que después de reconocer que resultaba imposible alcanzar una acuerdo negociado entre las partes, se manifestaba abiertamente a favor de la independencia en los siguientes términos: "he llegado a la conclusión de que la única opción viable para Kosovo es la independencia, supervisada durante un período inicial por la comunidad internacional." Además incorporaba una denominada Propuesta integral de Acuerdo sobre el Estatuto de Kosovo, en la que se abordaban todos los aspectos esenciales para la gobernabilidad del país durante la transición y, llegado el caso, tras la independencia.

Naturalmente la propuesta del Enviado Especial Ahtisaari, no pudo ser aprobada en el Consejo de Seguridad por la oposición de la Federación de Rusia al considerar que violaba los términos de la Resolución 1244, que establecía claramente que la solución del Kosovo debería respetar la integridad territorial de la antigua República Federativa de Yugoslavia convertida, tras la separación de Montenegro, en la República de Serbia.

Si desde el punto de vista jurídico la posición de Rusia es discutible, desde la perspectiva política la propuesta de Ahtisaari resultaba inaceptable para Serbia y muchos otros países, europeos y no europeos, con importantes minorías independentistas ya que consagraba la secesión de Kosovo como la única consecuencia posible de la falta de voluntad de las partes para llegar a un acuerdo negociado. Al plantear semejante pretensión, el Enviado Especial del SG introducía, nada más y nada menos, que la falta de voluntad para alcanzar una solución pacífica de las controversias internacionales como criterio de legitimación y de legalidad internacional, algo abiertamente contrario al Capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas.

No resulta sorprendente que el Informe del Enviado Especial, lejos de contribuir a la solución legal y política del futuro de Kosovo, impulsase la decisión del Parlamento kosovar de formular unilateralmente la Declaración de Independencia el 17 de Febrero de 2008, ⁵ tal y como se reconoce expresamente en su texto. Semejante decisión fue avalada por el reconocimiento internacional de grandes potencias como Estados Unidos; Alemania; Francia y el Reino Unido y, obviamente, denunciada por el Gobierno de Belgrado, que la consideró una abierta violación del Derecho Internacional, secundado por Moscú y otros muchos países.

Sea cual sea la interpretación que pueda realizarse del Informe Ahtisaari y de las diversas resoluciones del Consejo de Seguridad sobre el futuro de Kosovo, lo que no cabe ninguna duda es que nunca se contempló la independencia como resultado de un acto unilateral de las autoridades kosovares, como tampoco se contempló la reintegración en Serbia como fruto de una decisión unilateral del gobierno de Belgrado.

En semejantes condiciones, la independencia unilateral de Kosovo sólo podía provocar una división de la comunidad internacional, incluida la propia Unión Europea de la que 5 países miembros (Chipre; Eslovaquia; España; Grecia y Rumanía) no han reconocido al nuevo Estado, además de sentar un peligroso precedente para futuras secesiones unilaterales, como se demostraría con la independencia de lsd regiones de Abjasia y Osetia del Sur respecto de la República de Georgia tras la guerra de Agosto de 2008.

A instancias de Serbia, el tema de la legalidad internacional de la declaración de independencia de Kosovo fue abordado por la Asamblea General en su 63º período de sesiones, aprobando el 8 de Octubre de 2008 la Resolución 63/3 ⁶ en la que se solicitaba el dictamen consultivo de la Corte Internacional de Justicia. La votación de esta resolución mostró la profunda escisión que se había producido en la comunidad internacional ya que votaron a favor 77 países, 74 países se abstuvieron y Estados Unidos junto con otros cinco países se opusieron.

En dicha Resolución se formulaba una cuestión: "¿Se ajusta al derecho internacional la declaración unilateral de independencia formulada por las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo?".Sin ningún género de dudas, la cuestión que la AG formulaba a la Corte Internacional de Justicia tenía como finalidad determinar la legalidad o ilegalidad de la declaración unilateral de independencia en las condiciones históricas concretas y con las consecuencias políticas específicas que había desencadenado a nivel internacional entre las que figuraba la propia consulta de la AG.

El 22 de Julio del presente año, la CIJ ha emitido su dictamen consultivo ⁷ sobre la cuestión formulada por la AG. Ante todo, conviene señalar que dicho dictamen consultivo es muy relevante desde el punto de vista de la posición jurídica de tan alto tribunal pero carece de valor ejecutivo, al no tratarse de una sentencia, y no posee un carácter vinculante para la AG que puede aprobar una Resolución al margen de o contra la conclusión del dictamen. Es evidente, por tanto, que el tema volverá a ser abordado en la AG durante el próximo período de sesiones una vez se conoce la posición de la CIJ.

En cuanto al fondo del dictamen, su lectura permite extraer algunas importantes conclusiones. En primer lugar, la CIJ decidió por unanimidad que gozaba de competencia para emitir el dictamen solicitado por la AG, en cambio sólo por una mayoría de nueve votos decidió que al no existir limitaciones al ejercicio de su competencia podía y debía emitir dicho dictamen, mientras que por diez votos a favor y cuatro en contra, concluyó que "la declaración de independencia de Kosovo adoptada el 17 de Febrero de 2008 no violó el derecho internacional."

Resulta interesante constatar que de estos diez votos favorables, 8 correspondieron a jueces de países que han reconocido al nuevo Estado (Japón; Estados Unidos; Jordania; Alemania; Francia; Reino Unido; Nueva Zelanda y Somalia) a los que se unieron los jueces de Brasil y México cuyos gobiernos no reconocen al nuevo Estado. Paralelamente, entre los cuatro jueces que votaron en contra tres de ellos proceden de países que no han reconocido esta independencia (Eslovaquia, Marruecos y Rusia) a los que se ha sumado el de Sierra Leona. Destaca particularmente la posición de los sucesivos jueces de China que se abstuvieron de entrar en caso.

Además de la cuestión principal, el Dictamen aborda las numerosas cuestiones planteadas por las partes que intervinieron en el proceso. En el tratamiento y argumentación de todas las cuestiones, la CIJ ha mostrado hasta qué punto se puede utilizar la técnica jurídica para eludir el fondo del asunto planteado, formulando interpretaciones del derecho internacional inadecuadas, bien por ser inexactas con las interpretaciones literal y finalista de los textos legales utilizados o bien por resultar incompletas y extraídas del contexto en el que adoptaron.

El primero de estos subterfugios jurídicos utilizados por la CIJ se aprecia respecto de la cuestión planteada por la AG, pues aunque reconoce en el párrafo 50 su capacidad para interpretar las cuestiones formuladas por el CS o la AG cuando no reflejan "las cuestiones legales realmente debatidas" o se formulan de un modo vago y poco claro, la Corte entiende que la pregunta formulada por la AG era suficientemente clara y específica. No obstante, cuando argumenta su respuesta a dicha cuestión ignora el sentido literal y finalista que la AG le atribuyó a la cuestión cuando solicitó el Dictamen.

En efecto, no cabe otra interpretación del argumento que se incluye en el párrafo 51 según el cual habida cuenta de que la pregunta de la AG no interroga de un modo explícito y literal sobre la legalidad de los efectos de la declaración de independencia de Kosovo y puesto que en otras ocasiones sí lo ha explicitado, la CIJ considera innecesario emitir su opinión sobre aspectos tales como “si la declaración conduce a la creación de un Estado o el status de los actos de reconocimiento”. Naturalmente a nadie se le escapa que tales efectos están directa e íntimamente relacionados con la legalidad o ilegalidad de la declaración de independencia, cuya razón de ser no es otra que dar paso a la creación de un nuevo Estado y a su reconocimiento internacional como así figura en su texto, y es obvio que los jueces de la Corte también fueron conscientes de esta conexión directa cuando en el párrafo 105 señalan: "Este lenguaje indica que los autores de la declaración no contemplaron actuar en el marco normativo del autogobierno transitorio de Kosovo, sino que apuntaron al establecimiento de Kosovo como un estado independiente y soberano."

Resulta incomprensible que los jueces de la CIJ eludieran pronunciarse sobre la legalidad del resultado de la declaración de independencia, cuando en el propio documento sobre el que tienen que tienen que emitir su opinión consultiva contiene la manifestación de la voluntad de sus autores sobre los efectos pretendidos con dicho documento jurídico-político. Es a todas luces evidente que al desconectar las implicaciones legales y políticas de los efectos de la declaración de independencia del acto mismo que conduce a su proclamación y de la voluntad de los autores de la misma, la CIJ deliberada y conscientemente traicionaba el sentido y la finalidad última de la cuestión formulada por la AG.

Lógicamente, después de haber optado por resolver sólo sobre el acto de la declaración unilateral de independencia de Kosovo, pero no sobre la voluntad que sus autores le pretendían atribuir y los efectos que jurídicos y políticos que de ella se derivaban, la CIJ había abierto el camino para argumentar sobre la existencia de normas jurídicas internacionales, de carácter general o particular, que limitasen o prohibiesen tales declaraciones de un modo incompleto y deliberadamente sesgado.

No puede sorprender, por tanto, su conclusión de que no existe ninguna norma internacional que expresamente prohíba que determinadas personas o grupos formulen declaraciones unilaterales de independencia. En efecto, en el párrafo 56 se afirma: "En consecuencia, es completamente posible para un acto particular – tal como lo es una declaración unilateral de independencia – no violar el derecho internacional sin constituir necesariamente el ejercicio de un derecho conferido por él." En otras palabras, la CIJ considera que una declaración unilateral de independencia no es un acto ilegal sino alegal, es decir al margen del derecho internacional, algo que sería aceptable si dicha declaración no tuviese consecuencias legales y políticas que afectasen a derechos básicos de terceros Estados, en este caso de la República de Serbia, como el de la integridad territorial, pero puesto que ya había decidido no pronunciarse sobre los efectos, elude entrar en la violación que la Declaración supone de tales derechos que sí está reconocidos y regulados internacionalmente.

De nuevo, la CIJ vuelve a utilizar una cuestionable lógica jurídica para evitar entrar en esta espinosa cuestión cuando en el párrafo 80 señala que las normas que prohíben los actos y amenazas contra la integridad territorial de un Estado, especialmente al art. 2, párrafo 4 de la Carta de las Naciones, sólo son aplicables a las relaciones entre Estados, pero como en el presente caso no se pronuncia sobre si la declaración de independencia de Kosovo sustenta la creación de un nuevo Estado, obviamente tampoco entra a considerar si son aplicables al caso de Kosovo. Por la misma razón considera que no debe pronunciarse sobre si la declaración supone el ejercicio de un derecho de autodeterminación del pueblo kosovar.

La argumentación definitiva para demostrar que no se violó la Resolución 1244, norma jurídica específica aplicable al caso considerado, resulta igualmente sorprendente. Comienza por reconocer la plena validez y vigencia, en el momento de la declaración de independencia, del Marco Constitucional establecido para Kosovo por la Administración Internacional, ya que dicho documento deriva directamente del ejercicio de las competencias atribuidas en la Resolución 1244. ⁸ Admite que en su aplicación se celebraron las elecciones a la Asamblea de Kosovo, como una de las instituciones provisionales de autogobierno, el 17 de Noviembre de 2007. Incluso reconoce que los autores de la declaración de independencia, la Asamblea de Kosovo y el Primer Ministro no pudieron adoptar dicha declaración en el ejercicio de las competencias que le atribuía el Marco Constitucional establecido por la Administración Internacional, porque ello habría supuesto una abierta ilegalidad por haber excedido las competencias que les habían sido atribuidas. Por ello, señala el dictamen, estos autores de la declaración deliberadamente se situaron fuera del ámbito jurídico establecido por tales normas. Por consiguiente, argumenta el CIJ, dicha declaración no corresponde a una decisión o acto jurídico de la institución provisional de autogobierno sino a unos representantes de la población kosovar.

Resulta evidente que al argumentar de este modo la CIJ evita considerar si la Asamblea de Kosovo, como órgano colectivo, y sus miembros electos gozaban de algún tipo de representatividad política y capacidad jurídica al margen del Marco Constitucional y, más específicamente, de la propia Administración Internacional. En otras palabras, si las instituciones transitorias para el autogobierno carecen de capacidad jurídica y de representación política al margen del estatuto establecido por la Administración Internacional, dado que actuaron alegando la representatividad política y ejerciendo unas competencias alcanzadas al amparo dicho estatuto, ⁹ su acción no podía ser equiparada a la de unos simples ciudadanos sino que era abiertamente ilegal por violar lo dispuesto en el Capítulo 2 del citado estatuto en el que se afirma claramente: "Principles to be Observed by the Provisional Institutions of Self-Government The Provisional Institutions of Self-Government and their officials shall:

(a) Exercise their authorities consistent with the provisions of UNSCR 1244(1999) and the terms set forth in this Constitutional Framework;

(b) Promote and fully respect the rule of law, human rights and freedoms, democratic principles and reconciliation;".

Pero incluso si sólo hubiesen actuado como un colectivo de personas carentes de toda representatividad, teniendo en cuenta que corresponde a la comunidad internacional, a través de UNMIK, supervisar y controlar el ejercicio de los derechos regulados por el Marco Constitucional que atribuye el autogobierno pero no la soberanía a las instituciones kosovares, tampoco podría considerarse que las actividades de los ciudadanos de Kosovo debían ser objeto exclusivo de la legislación nacional, como ocurriría con un Estado soberano, sino que afectarían directamente a las competencias de UNMIK reguladas por normas internacionales. ¿Acaso la CIJ consideraría irrelevante desde el punto de vista de la norma jurídica internacional las acciones violentas de unos ciudadanos kosovares respecto de otros?.

Naturalmente la CIJ sólo podía evitar pronunciarse sobre este aspecto central de la cuestión formulada por la AG utilizando el fraude de ley de declarar previamente que sobre este asunto no debía pronunciarse, aunque con ello a nadie se le escapa, y tampoco a los propios miembros de la CIJ, que con ello se desvirtuaba la verdadera finalidad del dictamen solicitado.

Como se puede fácilmente observar, el dictamen consultivo de la CIJ no sólo no aborda el fondo de la cuestión que le planteó la AG, sino que ha avalado una interpretación jurídica torticera y una vía política peligrosa para la estabilidad de numerosos países y, con ello, del propio orden internacional. No es una casualidad que dos años después de la declaración de independencia, más de 100 estados sigan sin reconocer a Kosovo frente a los 69 que sí lo han hecho. El derecho del poder, en este caso de algunas grandes potencias que han forzado, avalado y reconocido la independencia de Kosovo, secundado por el Dictamen de la CIJ, ha provocado una grave quiebra en el poder del derecho internacional.

Una quiebra que todavía puede ser mitigada en sus consecuencias por la AG si en sus futuras Resoluciones, y al amparo del caso de Kosovo, logra establecer unos principios y normas claros e inequívocos sobre el alcance y los límites de las declaraciones unilaterales de independencia y de los derechos de autodeterminación y secesión, de tal modo que la propia CIJ no pueda eludir su responsabilidad como lo ha hecho en su reciente Dictamen. En este sentido conviene evocar la Resolución 1514 (XV) de 1960 sobre el derecho de autodeterminación de los pueblos coloniales, como un ejemplo a emular.

Si por el contrario, la AG ignora la gravedad e importancia del caso kosovar y decide eludir su responsabilidad como órgano de representación de la comunidad internacional, siguiendo los pasos de la CIJ, se habrán sentado las bases para un recrudecimiento de los conflictos armados asociados a procesos de secesión unilateral, junto con el paralelo descrédito ante la opinión pública internacional de las importantes funciones que cumplen las Naciones Unidas. Pero ¿acaso las Naciones Unidas no surgieron para evitar a las generaciones futuras el flagelo de la guerra?. Kosovo puede convertirse así en la última guerra del siglo XX y el primer país que en el siglo XXI haya nacido como consecuencia de la vuelta a la realpolitik, basada en la lógica de la violencia y de la ley del más fuerte, que provocó las dos contiendas mundiales del siglo pasado. La diferencia es que ahora no es seguro que esta lógica beneficie a Europa y Estados Unidos como ocurrió en los siglos precedentes.

1 .- Véase el acceso al documento en:

http://www.solidaritat.ub.edu/observatori/esp/kosovo/documentos/periodo.htm consultado el 30 de julio de 2010.

2 .- Véase el documento en:

http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_27433.htm?mode=pressrelease consultado el 30 de julio de 2010

3 .- Véase el acceso al texto de la Resolución en.

http://www.un.org/spanish/docs/sc99/scrl99.htm consultado el 30 de julio de 2010

4 .- Véase el texto en: http://www.unosek.org/docref/carta_de_fecha-espa%F1ol.pdf consultado el 30 de julio de 2010

5.- Véase el texto en inglés en: http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/7249677.stm

6.- Véase la resolución en: http://www.un.org/News/Press/docs/2008/ga10764.doc.htm

7.- Véase el dictamen de la CIJ en: http://www.icj-cij.org/docket/files/141/15987.pdf

8.- Véase el texto en inlgés en: http://www.unmikonline.org/constframework.htm

9.- No cabe otra interpretación de la frase de la declaración: "We, the democratically elected leaders of our people, hereby declare Kosovo to be an independent and sovereign state."